《中山市生活垃圾分類管理辦法》 起草說明

《中山市生活垃圾分類管理辦法》

起草說明

根據(jù)中山市人民政府辦公室《關(guān)于印發(fā)中山市人民政府2020年立法工作計(jì)劃的通知》（中府辦〔2019〕48號），《中山市生活垃圾分類管理辦法》（以下簡稱《辦法》）為2020年我市政府規(guī)章立法項(xiàng)目，市城管和執(zhí)法局為牽頭單位。為做好《辦法》的起草工作，在《辦法》的起草過程中，我局貫徹開門立法、公眾參與、實(shí)事求是的指導(dǎo)思想，多次進(jìn)行系統(tǒng)內(nèi)部、市內(nèi)相關(guān)鎮(zhèn)區(qū)、部門和外地立法調(diào)研，結(jié)合本市實(shí)際，借鑒其他城市的相關(guān)先進(jìn)立法經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)征求各部門、各鎮(zhèn)區(qū)、人大代表意見，在充分聽取各方面意見的基礎(chǔ)上，經(jīng)過多次修改完善，形成了《辦法》（草案送審稿）?，F(xiàn)就有關(guān)問題說明如下：

一、制定《辦法》的背景

隨著我市城市化進(jìn)程的進(jìn)一步加快，城市生活垃圾的增長量也與日俱增，給我市生態(tài)環(huán)境帶來巨大的壓力。城市生活垃圾處理是城市管理和環(huán)境保護(hù)的重要內(nèi)容，是社會文明程度的重要標(biāo)志，關(guān)系人民群眾的切身利益。黨的十九大提出：加強(qiáng)固體廢棄物和垃圾處置。提高污染排放標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化排污者責(zé)任，健全環(huán)保信用評價(jià)、信息強(qiáng)制性披露、嚴(yán)懲重罰等制度。構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系。2019年4月住建部發(fā)布《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等部門關(guān)于在全國地級及以上城市全面開展生活垃圾分類工作的通知（建城〔2019〕56 號）》，其中工作目標(biāo)要求：地級城市實(shí)現(xiàn)公共機(jī)構(gòu)生活垃圾分類全覆蓋，至少有1個(gè)街道基本建成生活垃圾分類示范片區(qū)。到2022 年，各地級城市至少有1個(gè)區(qū)實(shí)現(xiàn)生活垃圾分類全覆蓋，其他各區(qū)至少有1個(gè)街道基本建成生活垃圾分類示范片區(qū)。到2025 年，全國地級及以上城市基本建成生活垃圾分類處理系統(tǒng)。因此，2020年4月中共中山市委辦公室、中山市人民政府辦公室印發(fā)《中山市生活垃圾分類實(shí)施方案》的通知也提出：加快推進(jìn)我市生活垃圾分類工作，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，推進(jìn)生活垃圾分類管理法規(guī)規(guī)章制定工作。

二、制定《辦法》的必要性

對生活垃圾進(jìn)行科學(xué)合理分類，并進(jìn)行相應(yīng)的分類投放、收集、運(yùn)輸、處理，進(jìn)行源頭減量，是控制污染、保護(hù)環(huán)境的重要措施，也是城市管理的重要內(nèi)容。為引領(lǐng)和推動此項(xiàng)工作，國家、省、市各個(gè)層面都加快了立法步伐，許多有立法權(quán)的地方已經(jīng)進(jìn)行了地方立法，因此以地方立法方式推進(jìn)生活垃圾分類成為大勢所趨。我市近年來制定了政策性文件《關(guān)于印發(fā)中山市推進(jìn)生活垃圾強(qiáng)制分類實(shí)施辦法的通知》（中府辦函〔2017〕275號）、《關(guān)于印發(fā)<中山市生活垃圾分類實(shí)施方案>的通知》（中山辦字〔2020〕14號），試點(diǎn)推進(jìn)垃圾分類工作，取得了良好的效果。但由于政策性文件層級低、穩(wěn)定性不夠，有必要將其相關(guān)成熟的做法和經(jīng)驗(yàn)上升到地方立法加以確認(rèn)。同時(shí)，我市不同程度存在著各類垃圾混雜、生活垃圾不分類、生活垃圾的投放、收集、運(yùn)輸、處理等各個(gè)環(huán)節(jié)不規(guī)范、生活垃圾處理相關(guān)設(shè)施建設(shè)不足等影響環(huán)境衛(wèi)生的行為。為防范、減少乃至杜絕上述影響我市環(huán)境與衛(wèi)生的行為，需要我市相關(guān)部門發(fā)揮其相應(yīng)的管理職能，依法對生活垃圾各環(huán)節(jié)影響城市環(huán)境與衛(wèi)生的行為進(jìn)行管理和處理。由于國家層面法律、法規(guī)的規(guī)定有待進(jìn)一步細(xì)化，《廣東省城鄉(xiāng)生活垃圾處理?xiàng)l例》又根據(jù)新的形勢需要正在修訂完善，這也促使我市急需制定符合我市實(shí)際的生活垃圾分類管理的法律文件，進(jìn)而為相關(guān)工作提供具體明確、可操作性強(qiáng)的法律依據(jù)和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。為加強(qiáng)我市城市環(huán)境與衛(wèi)生管理，創(chuàng)造清潔、優(yōu)美的城市工作及生活環(huán)境，很有必要建立一套科學(xué)合理、可操作性強(qiáng)，符合現(xiàn)代城市管理要求并結(jié)合中山市實(shí)際情況的地方政府規(guī)章。因此，《辦法》的制定勢在必行。

三、所要解決的主要問題

（一）適用范圍不明。根據(jù)城市發(fā)展的需要，本市的鎮(zhèn)區(qū)城市化進(jìn)程將不斷加快，規(guī)劃布局中的城區(qū)范圍將不斷擴(kuò)大，城鄉(xiāng)結(jié)合部也不斷地向外推移。為了滿足這種鄉(xiāng)鎮(zhèn)城市化動態(tài)發(fā)展的實(shí)際需要，依法對本市所有區(qū)域的生活垃圾分類工作進(jìn)行統(tǒng)一管理，《辦法》需要結(jié)合本市實(shí)際明確適用范圍。

（二）生活垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)有待進(jìn)一步明晰。生活垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)是一個(gè)隨科技發(fā)展、社會進(jìn)步而不斷發(fā)展變化的問題。各地分類標(biāo)準(zhǔn)不一，適用借鑒困難。長期以來，我市一直在探索研究中?？茖W(xué)合理地對生活垃圾進(jìn)行合理分類，是做好生活垃圾分類管理及其相關(guān)工作的前提?！掇k法》試圖解決好此問題。

（三）部門責(zé)權(quán)有待依法明確。城管和執(zhí)法、生態(tài)環(huán)境、住建、商務(wù)、發(fā)展和改革、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門責(zé)權(quán)不清晰，分工不明確，未形成合力，存在著職權(quán)交叉、相互扯皮的情況。《辦法》為解決這一棘手問題，對各相關(guān)政府職能部門的職責(zé)以地方政府規(guī)章的形式進(jìn)行明確分工。

（四）規(guī)劃建設(shè)與設(shè)施管理不到位。要做好生活垃圾分類工作，必要的經(jīng)費(fèi)投入、設(shè)施設(shè)置、設(shè)施管養(yǎng)等都非常重要?！掇k法》的相關(guān)規(guī)定，力求解決好這一問題。

（五）生活垃圾分類投放、收集、運(yùn)輸、處理的相關(guān)要求和責(zé)任人及其主體責(zé)任不明確。在垃圾分類的投放、收集、運(yùn)輸、處理等各個(gè)環(huán)節(jié)，必須明確相關(guān)要求，對責(zé)任人及其主體責(zé)任作出明確界定，才能使生活垃圾分類工作層層落到實(shí)處，讓相關(guān)規(guī)定具有可操作性。《辦法》根據(jù)近年來實(shí)際工作取得的經(jīng)驗(yàn)，在原有的生活垃圾分類實(shí)施方案確定的相關(guān)制度的基礎(chǔ)上加以補(bǔ)充完善，在《辦法》中正式確定了生活垃圾分類指引、管理責(zé)任人及其職責(zé)，規(guī)定了生活垃圾的分類收集要求、運(yùn)輸要求和分類收集、運(yùn)輸?shù)钠髽I(yè)責(zé)任，以及生活垃圾的分類處理要求和分類處理企業(yè)的責(zé)任。

（六）法律責(zé)任未明確，處罰標(biāo)準(zhǔn)不明晰。原有的政策性文件《中山市生活垃圾分類實(shí)施方案》，試點(diǎn)推進(jìn)垃圾分類工作，成效顯著，但由于其規(guī)范屬性，不能設(shè)置處罰責(zé)任，從而導(dǎo)致在實(shí)際工作中，對違反與生活垃圾分類有關(guān)的危害環(huán)境衛(wèi)生管理的行為的法律責(zé)任不明確，處罰標(biāo)準(zhǔn)不明晰，執(zhí)法部門在執(zhí)法過程中困難重重。《辦法》結(jié)合相關(guān)上位法的最新規(guī)定，對違反本辦法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任做出了明確規(guī)定。法律責(zé)任部分是相關(guān)部門進(jìn)行行政管理與執(zhí)法處罰的重要依據(jù)，對于存在違法行為的單位及個(gè)人，首先應(yīng)當(dāng)依據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)等上位法的規(guī)定進(jìn)行處罰?！掇k法》參考了相關(guān)上位法律、法規(guī)的規(guī)定，結(jié)合《立法法》及其他法律法規(guī)關(guān)于地方規(guī)章設(shè)置法律責(zé)任的權(quán)限規(guī)定，對違反生活垃圾分類管理行為的法律責(zé)任及處罰標(biāo)準(zhǔn)做了明確規(guī)定，便于執(zhí)法部門的實(shí)際操作與執(zhí)行。

四、制定《辦法》的主要參考依據(jù)

（一）《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》；

（二）《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》；

（三）《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》；

（四）《廣東省城鄉(xiāng)生活垃圾處理?xiàng)l例》；

（五）《再生資源回收管理辦法》；

（六）《廣東省城市生活垃圾分類指引（試行）》。

五、《辦法》的主要亮點(diǎn)

（一）明確分類標(biāo)準(zhǔn)

生活垃圾分類是推進(jìn)生活垃圾減量化、資源化、無害化的基礎(chǔ)，有效、清晰、便于施行的生活垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)有利于市民自覺、科學(xué)的參與垃圾分類工作。結(jié)合上位法律、法規(guī)和相關(guān)文件，參考各地市的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)與立法例，擬定我市城市管理生活垃圾分為可回收物、廚余垃圾、有害垃圾、其他垃圾四大類。同時(shí)要求和綜合執(zhí)法部門要制定生活垃圾分類指引，便于指導(dǎo)生活垃圾分類投放工作，順利推進(jìn)改變市民生活習(xí)慣，引導(dǎo)市民全面積極參與。

（二）明確生活垃圾配套設(shè)施建設(shè)

《辦法》第二章規(guī)劃、建設(shè)與設(shè)施管理中，規(guī)定了生活垃圾分類設(shè)施的規(guī)劃建設(shè)、設(shè)施設(shè)置和管養(yǎng)責(zé)任單位主體。依據(jù)《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法(2020修訂)》第十八條，將生活垃圾分類設(shè)施作為需要配套建設(shè)的固體廢物污染環(huán)境防治設(shè)施之一，納入“三同時(shí)”制度，并將其費(fèi)用納入建設(shè)工程投資概算。

（三）明確管理責(zé)任人

《辦法》第十五條規(guī)定了生活垃圾分類投放管理責(zé)任人制度。規(guī)定了實(shí)行物業(yè)管理的區(qū)域，物業(yè)服務(wù)企業(yè)為管理責(zé)任人。對未實(shí)行物業(yè)管理的區(qū)域，管理責(zé)任人按不同區(qū)域性質(zhì)作了具體規(guī)定。同時(shí)規(guī)定了因管理責(zé)任人不清或者有爭議的，由產(chǎn)權(quán)人負(fù)責(zé)。無法確定產(chǎn)權(quán)人的區(qū)域，由所在地鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）確定管理責(zé)任人。由此，通過一系列具體分類，科學(xué)、有序地對生活垃圾分類投放管理責(zé)任人加以確定，明確規(guī)范與靈活調(diào)整相結(jié)合，更有利于實(shí)踐中確定管理責(zé)任人。

六、《辦法》的主要內(nèi)容

《辦法（草案）》施行分章編排，共設(shè)七章四十三條，分別是總則，規(guī)劃、建設(shè)與設(shè)施管理，分類投放，分類收集、運(yùn)輸與處理，監(jiān)督管理與促進(jìn)措施，法律責(zé)任，附則。主要內(nèi)容有以下幾個(gè)方面：

（一）總則（第一條至第九條，共9條）。明確了制定目的和依據(jù)、適用范圍、管理原則、生活垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)、部門職責(zé)分工等。

（二）規(guī)劃、建設(shè)與設(shè)施管理（第十條至第十四條，共5條）。對生活垃圾分類及其設(shè)施的規(guī)劃建設(shè)、政府經(jīng)費(fèi)落實(shí)責(zé)任、設(shè)施設(shè)置責(zé)任單位、設(shè)施管養(yǎng)責(zé)任主體等進(jìn)行了明確規(guī)定。

（三）分類投放（第十五條至第十七條，共3條）。主要規(guī)定了管理責(zé)任人制度及其職責(zé)要求、生活垃圾分類投放要求等。

（四）分類收集、運(yùn)輸與處理（第十八條至第二十五條，共6條）。主要規(guī)定了生活垃圾的分類收集、運(yùn)輸要求和分類收集、運(yùn)輸?shù)钠髽I(yè)責(zé)任，以及生活垃圾的分類處理要求和分類處理企業(yè)的責(zé)任。

（五）監(jiān)督管理與促進(jìn)措施（第二十六條至第三十五條，共10條）。主要規(guī)定了生活垃圾分類的監(jiān)督管理要求與促進(jìn)措施。

（六）法律責(zé)任（第三十六條至第四十三條，共8條）。主要規(guī)定了違反本辦法生活垃圾分類管理義務(wù)的法律責(zé)任。

（七）附則（第四十四條，共1條）。明確《辦法》的施行日期。

中山市城市管理和綜合執(zhí)法局

                     2020年5月29日